הפרעת אישיות מדינתית

מודל האהבה-שנאה בא לידי ביטוי בדרכים רבות, בהן רגרסיביות ומזיקות לצמיחתו של מגזר העמותות ולהתפתחותו. בחרתי דוגמאות אחדות של חיכוך וניגוד בין הממשלה למגזר, דוגמאות המציגות לכל היותר אמביוולנטיות, ובמקרה הגרוע ניצול לרעה של המגזר השלישי בישראל.

סטראוטיפים שליליים

יש סטראוטיפים שליליים רבים הנוגעים לשחיתות בעמותות. לצד התשבחות וטקסי ההוקרה הציבוריים מרחף מעליהן בדרך כלל חשד לשחיתות ולהיעדר אחריות דיווח. בעוד רשם העמותות מתמהמה בביטול רישיונות, (עד לזמן האחרון) נעשה הליך הרישוי ביורוקרטי, ארוך ויקר עד מאוד. העובדה שאין ביטול המוני של רישיונות ושמספרם של חברי ועדים מנהלים של עמותות שהועמדו לדין קטן יחסית, מעידה שרוב המגזר מכובד ואחראי. ואולם כלי התקשורת והממשלה אינם עושים כמעט דבר למניעת הדבקת הסטראוטיפים בכל פעם שמתגלים מעשים נפסדים של יחידים.

מבוך הרישוי

ארבעת החוקים החשובים ביותר בתחום העמותות והעבודה הפילנתרופית, החוקים המסדירים את עבודתם של ארגוני צדקה ועמותות בישראל, הם אלה: חוק העמותות – אגודות ללא כוונת רווח (1980, ותוקן ב1996-), חוק הנאמנויות (1979), חוק מס ערך מוסף (1975) ופקודת מס הכנסה (1962). בשל קוצר היריעה לא נוכל לתאר חוקים אלה בפירוט, אבל די אם נאמר שבדרך כלל כל עמותה רצינית חייבת לקבל לפחות חמישה רישיונות כדי לגייס כספים כחוק ולזכות בהכרה מלאה בישראל. רישיונות אלה ניתנים כדי לקבל מעמד של "עמותה", "מוסד ציבורי", "מלכ"ר", פטור לפי "סעיף 46" ורישיון "ניהול תקין". את כל אחד מהרישיונות מנפיקה רשות ממשלתית אחרת כמפורט להלן:

1. מספר הרישום של העמותה (אגודה ללא כוונת רווח) מראה שהארגון נרשם אצל רשם העמותות במשרד הפנים כאגודה ללא כוונת רווח. הרישום עצמו אינו מעניק פטור ממס על התרומות – בישראל או בכל מקום אחר. משמעותו היחידה של הרישום היא שהארגון הוקם כחוק, קיבל הכרה רשמית והוא כפוף לביקורת ממשלתית על פי חוק העמותות. זו ירושה מתקופת השלטון הטורקי שדרש מארגונים ללא כוונת רווח להירשם כ"אגודות עותומניות" כדי לאפשר לממשלה לפקח מטעמי ביטחון על פעילות האזרחים.

2. את הרישיון ל"מוסד ציבורי" מעניק משרד האוצר. הארגון נדרש להגיש העתק מאושר של רישיון העמותה, וכן חומר רקע נוסף ומידע כספי. רישיון זה מאפשר לארגון לקבל פטור ממס על הכספים שלו (לא על תרומות), ולא להיחשב ישות שהיא בגדר משלם מסים פרטי. חידוש רישיון זה מותנה בהגשת דוח שנתי של רואה חשבון.

3. משרד האוצר מעניק גם מעמד של "מלכ"ר" וגם פטור מתשלום מע"מ (מס ערך מוסף). רישיון זה מאפשר לארגון למכור מוצרים ושירותים פטורים ממע"מ (18% ממחיר המכירה). זו רמה נוספת של אישור פיסקלי שנותן משרד האוצר. הרישיון אינו פוטר את הארגון מתשלום מע"מ על כל הרכישות שלו עצמו.

4. סעיף 46 לפקודת מס הכנסה מעניק פטור ממס על תרומות. רישיון זה מאפשר לתורמים לקבל זיכוי ממס על 35% מסכום התרומות לארגונים, בתנאי שסכום התרומה הוא בין 77 דולר ארה"ב ל110,000- דולר, שהוא הסכום המרבי שאזרח או חברה יכולים לנכות מהמס בעבור תרומות למטרות צדקה (Mor, 2001a, 2001b). ארגונים ללא כוונת רווח בעלי רישיונות של עמותה ושל מוסד ציבורי יכולים לפנות לוועדת הכספים של הכנסת בבקשה לקבל רישיון כזה. הבקשה חייבת להיות מלווה בהמלצה של משרד האוצר. רישיון כזה הוא תנאי לזיכוי ממס על תרומות בישראל.

5. רישיון "ניהול תקין" הוא רישיון אלקטיבי שמעניק רשם העמותות במשרד הפנים, לאחר הגשת הבקשה ובדיקתה. ללא רישיון שנתי כזה יתקשה ארגון ללא כוונת רווח לזכות בחוזים או במענקים ממשלתיים. את הבקשות בודק רואה חשבון העובד בשירות הרשם.

ארגונים המבקשים להירשם כנאמנות, חייבים – לשם קבלת מעמד משפטי של הקדש – להירשם ולקבל רישיון מרשם ההקדשות במשרד המשפטים. להקדש חייב להיות חבר נאמנים, עליו להתיר ביקורת ציבורית של שטר הנאמנות על ידי הרשם בשם המדיני. בתקופת השלטון הטורקי בארץ ישראל שלט חוק השריעה המוסלמי ואדמות שנמסרו כעיזבון לשימוש הציבור נקראו "אדמות הוואקף". אפילו הסולטן עצמו לא היה יכול להחרים את אדמות הוואקף. בדרך זאת הוקמו הקדשות יהודיים רבים (97 בשנים 1889-1881), ורבים מהם קיימים עד עצם היום הזה. בשנת 1922 העביר שלטון המנדט הבריטי את סמכות השיפוט על מאות הקדשות שהוקמו לפני 1917, בתקופה העותומנית, לבתי דין רבניים, וב1959- העבירה הכנסת את סמכות השיפוט לבתי המשפט המחוזיים של מדינת ישראל והקימה את משרד רשם ההקדשות במשרד הפנים (Tannenbaum and Kaplan, 1996; Barnai, 1994).

סוג נוסף של רישיון לארגון ללא כוונת רווח, שאינו נפוץ כל-כך בישראל, הוא "חברה לתועלת הציבור". ישות משפטית זו הפועלת ללא כוונת רווח מוגדרת לפי סעיף 32 לחוק החברות 1983, המכיר בחברה שהוקמה לקידום המסחר, האמנויות, המדע, הדת, הצדקה או כל מטרה חברתית אחרת כדי להביא תועלת לציבור. סוג התאגדות זה יכול לקבל פטור ממס על תרומות, אבל הוא מנוהל ככל חברה מסחרית רגילה. זה אינו גוף למטרות רווח, והדירקטורים והחברים אינם יכולים לחלק דיווידנדים. חברה לתועלת הציבור, בדומה לכל החברות הרשומות, ניתנת לפירוק (שלא כנאמנות), והאחריות של חברי מועצת המנהלים אינה אישית (שלא כבעמותות). מבנה החברה מחייב נהלים מקובלים לחשבונאות, לקבלת עובדים, לפיטורי עובדים ולקבלת החלטות על ידי מועצת המנהלים. רוב הקרנות הללו הן מוסדות גדולים מאוד המספקים שירותים לציבור בתחום פעילויות נרחב. רובם תלויים מאוד במימון ציבורי ובמימון שמקורו ברשויות (הארציות או העירוניות). שלא כבהֶקדשות, רק למעט מאוד חברות לתועלת הציבור היו כספים משלהן בעת הקמתן. כמה דוגמאות קלאסיות לחברות לתועלת הציבור הן ספקיות השירותים הרפואיים – "קופות החולים" לדוגמה קופת חולים הכללית (שהקימה הסתדרות העובדים הכללית, המוכרת יותר בשם "ההסתדרות החדשה"), מוזיאון ישראל, האוניברסיטה הפתוחה, תיאטרון ירושלים, אורט ורבות אחרות.

חברה לתועלת הציבור חייבת להיות רשומה אצל רשם ההקדשות במשרד המשפטים, והוא אחראי לקבלת דוחות כספיים שנתיים ולפיקוח על אחריות הדיווח על פי חוק החברות בתחומי החינוך, הבריאות, הרווחה, הדת ושירותים ציבוריים אחרים. ולכן רבים מההקדשות בישראל (ובחו"ל) הם קרנות. הקדש הוא בעצם "נאמנות", שנכסיו של תורם פרטי מופקדים בה או מוקדשים לה, והכוונה לעיזבון, מענק או נדל"ן, שפירותיהם מיועדים לפרויקטים מסוימים לרווחת הציבור.

הסבר קצר זה על הרישיונות וההיתרים הדרושים להפעלת ארגון ללא כוונת רווח בישראל מראה שהדבר מחייב קבלת היתרים רבים, וכרוך בהוצאות גדולות ובדיווח מרובה, ושמספר הרשויות הממשלתיות הנוגעות בדבר הוא עצום.

מיסוי ארגונים ללא כוונת רווח

חוקי המיסוי הם אחת הדרכים הטובות ביותר לקבוע את יחס הממשלה למגזר העמותות. חוקי המס בישראל אינם תומכים במגזר ולאִמתו של דבר מביאים ממנו הכנסות לממשלה, בעוד היא משלמת מס שפתיים לחשיבותו של המגזר.

להלן רשימה של המסים למיניהם הקשורים לעובדים, שמשלמות כל העמותות:

1. מס שכר – 8.5% מכל המשכורות

2. מס מעסיקים – 4% מכל המשכורות

3. מע"מ (מס ערך מוסף) – 18% מכל הרכישות והשירותים הנרכשים

4. ביטוח לאומי – 12% בממוצע לעובד

5. מס הטבות מיוחדות לעובדים – 20% עד 90% מההטבה.

להערכתי, על סמך נתוני משרד האוצר לשנת 1998, הסכום הכולל של מסים שנגבה ממגזר העמותות היה לפחות 7.9 מיליארד שקל. באותה שנה הסתכמו המענקים הממשלתיים למגזר ב25- מיליארד שקל. כלומר, המגזר החזיר בצורת מסים, יותר משליש מהמענקים שקיבל מהממשלה. (לנתונים, ראה טבלה מס' 1).

המיסוי על מגזר העמותות בישראל גבוה בהרבה מהמקובל במדינות אחרות (Independent Sector, 1988; Rooney and Tempel, 2001). ייתכן שהביטוי הברור ביותר ליחסה הלא מעודד והלא ידידותי של הממשלה למגזר הוא בחוק המס העוסק בתרומות. כפי שצוין לעיל, פטור ממס חל רק על תרומות לארגונים ללא כוונת רווח שקיבלו מוועדת הכספים של הכנסת מעמד של גוף המוכר לצורכי מס לפי סעיף 46 לפקודת מס הכנסה. ואולם הזיכוי המותר הוא רק 35% מסכום התרומה עד לסכום של 2 מיליון שקל בשנה. הזיכוי חל רק על תרומות של 82.00 דולר ויותר (Mor, 2001b). כלומר, 65% מכל התרומות לארגונים הרשאים להעניק זיכוי ממס חייבות במס.

אבל מה דינו של ארגון שאין לו היתר לפי סעיף 46? כאן כל התרומות חייבות במלוא המס, כלומר אין כל זיכוי מס לתורם. האירוניה היא שמתוך 28,885 העמותות שהיו רשומות במשרד הפנים ב1998-, רק 10,126 היו רשומות גם במשרד האוצר כ"מוסדות ציבוריים", ורק 3,133 ארגונים החזיקו באישור מטעם ועדת הכספים של הכנסת לפי סעיף 46 לפקודת מס הכנסה המקנה לתורמים לארגונים אלה זיכוי מס בשיעור של 35% על תרומותיהם (Mor, 2001b). פירוש הדבר שבשנת 1998 היה אישור להעניק זיכוי מס לתורמים רק ל11%- מכל העמותות ול31%- מכל המוסדות הציבוריים. תרומות לכל הארגונים האחרים היו חייבות במס מלא! רוב התורמים בישראל אינם יודעים זאת, ורוב השכירים התורמים לארגונים הרשאים להעניק פטור ממס, אינם נהנים מכך מאחר שתרומותיהם קטנות בדרך כלל מ82- דולר. טבלה 2 מציגה את מספר העמותות בישראל ואת סוגי הרישיונות שהן מחזיקות.

השערות אחדות יכולות להסביר את מספרם הקטן של הארגונים שקיבלו מעמד של ארגון מוכר לצורכי מס לפי סעיף 46:

1. מדיניות ממשלתית מכוונת (מקייאוולית?) של הגבלת הזיכוי, שמטרתה להגדיל את הכנסות הממשלה ממסים על תרומות (Williams, 1999; Cohen, 2001).

2. מיעוט בקשות מעמותות לקבלת רישיון על פי סעיף 46 בשל היעדר מידע על ההליך ועל הניירת הדרושה, או משום שלדעת הארגון הזיכוי ממס אינו רלוונטי ואינו נחוץ לו. הדבר נכון במיוחד בנוגע לארגונים קטנים כדוגמת בתי כנסת, בתי ספר ציבוריים וכו'.

3. ייאוש מהביורוקרטיה של משרד האוצר והכנסת או ממשוא הפנים של חברי ועדת הכספים של הכנסת.

אם שני ההסברים האחרונים נכונים, הרי יש מקום לפעולות הסברה על גיוס כספים וכיצד לנווט בנבכי הביורוקרטיה ולגבי דרכים לתיקון נוהלי הרישוי. מתוך הנתונים הקודמים בנוגע למיסוי מגזר העמותות, השערתי היא שההקצאה המוגבלת של רישיונות לזיכוי מס לפי סעיף 46 היא חלק מהדפוס הכולל של יחס לא ידידותי בסיסי מצד הממשלה כלפי מגזר העמותות. ראוי שהממשלה תלך בדיוק בדרך ההפוכה ותעודד ארגונים לקבל את כל הרישיונות הדרושים ולרכוש את כל המיומנויות הדרושות לגיוס כספים, דבר שישפר את הניהול ויחזק את ההכרה בעמותות מצד הציבור.

שקיפות לעומת סודיות

ביטוי נוסף לאמביוולנטיות של השלטון ביחס למגזר העמותות ניכר במדיניותה בנוגע לגישה למידע ולשקיפות המידע. חוק חופש המידע (State of Israel, 1999) נועד לאפשר לכל האזרחים גישה למידע שמחזיקים גופים ממשלתיים ולבטל את המונופול והבעלות שלהם עליו. הנחתי היא שחוזים, רישיונות והטבות שארגון מקבל מרשות ציבורית, הם בבחינת הסכם לגילוי מידע לציבור. מאחר שעמותות, בכלל זה קרנות, נרשמו במשרד הפנים, האוצר או המשפטים לשם קבלת רישיונות מיוחדים ומעמד מיוחד בנוגע לכספים שהן מחזיקות או למענקים שהן מקבלות, ההיגיון אומר שלציבור יש זכות לקבל מידע עליהן. בתמורה לזכויות אלה יש לדרוש שקיפות חשבונאית וניהולית ופתיחת הספרים לביקורת ציבורית.

למרבה הצער, גישה למסמכים כגון מאזן שנתי של עמותה אפשר לקבל רק דרך רשם העמותות, והיא ניתנת רק על עמותות. כל אחד יכול לבקש לעיין באחד התיקים הללו במשרדי הרשם, ואפשר לקבל – תמורת תשלום – צילומים של העמודים המבוקשים. באתר האינטרנט של משרד הפנים מופיע מידע מזהה מועט ביותר. כנגדו, משרד האוצר, המחזיק במידע העדכני ביותר, בייחוד נתונים כספיים הנדרשים כחלק מהליך חידוש הרישיון השנתי, אינו מאפשר כל גישה לתיקים הנוגעים למוסדות ציבוריים או לארגונים המוכרים לצורכי מס. תיקים אלה נשמרים בסודיות מוחלטת בדומה לדוחות שומה של אזרחים פרטיים. לעומת זאת, דוחות המס המוגשים בארה"ב (טופסי I-990) פתוחים לעיון הציבור, והם אפילו מוצגים ללא תשלום באתר האינטרנט הפופולרי "Guidestar", או מתפרסמים בכל שנה (Guidestar, 1997). מידע אחר הנוגע למס הכנסה מתפרסם מדי שנה בשנה במגוון של מדריכים בארה"ב, בקנדה ובאנגליה (Feczko, 2000; Taft Group, 2000; Chapel & York, 2000; Canadian Centre for Philanthropy, 2000).

ב1982- פרסם מחבר מאמר זה את "נתינה בתבונה – המדריך לעמותות בישראל" (Jaffe, 1982). זה היה המדריך הראשון לפרופילים של עמותות בישראל, ומטרתו המוצהרת הייתה לאלץ את העמותות לנהוג ביתר שקיפות, לאפשר גישה למידע ולמסור אותו לתורמים, למתנדבים ולחוקרים. בשנת 2000, יצאה לאור מהדורה שנייה, מורחבת בהרבה, וב2001- ראה אור ספר נוסף (מקורות מימון – המדריך לקרנות בישראל) על קרנות בישראל. שני הספרים הללו, המכילים מאות פרופילים מלאים של עמותות וקרנות, מוצגים באתר האינטרנט של "נתינה בתבונה" (http://www.givingwisely.org.il) שהקים המחבר. האתר גם מכיל פרופילים חלקיים של כל 28,885 העמותות המופיעות במסד הנתונים של רשם העמותות. מסד הנתונים הזה נרכש מדי שנה בשנה ומוצג באתר. האתר של "נתינה בתבונה" הוא פרויקט של התכנית לתואר מוסמך בניהול עמותות בביה"ס לעבודה סוציאלית של האוניברסיטה העברית. מחבר המאמר, שהגה את רעיון האתר, הוציא אותו אל הפועל בשנת 2000, במימונן של קרנות פרטיות בישראל ובארה"ב. אפשר להוסיף ולעדכן את הפרופילים באופן אלקטרוני בכל עת, בלא כל עלות. אלפי תורמים, מנהלים, מתנדבים וחוקרים משתמשים בו מדי שבוע בשבוע (Cashman, 2000; Watzman, 2000). האתר שימש זרז טוב לקידום שקיפות ופתיחות מצד הנהלות העמותות בכל הקשור למסירת מידע לציבור. ואולם האתר לא יהיה שלם עד שיתקבל חוק המחייב לפתוח לפני הציבור את המידע הנוגע לדוחות מס הכנסה של כל העמותות בישראל, ויאפשר להציג מידע זה באתר זה או באתר ממשלתי דומה. לכל היותר אפשר לומר שהממשלה מתייחסת לשיתוף במידע ברגשות מעורבים, ורבות מהקרנות הפרטיות ומהעמותות בעלות הקשרים הפוליטיים מעדיפות שלא לחלוק את המידע עם הציבור. שילוב זה של עניין מיוחד וחשאיות הוא קטלני לשקיפות, אבל הציבור הוא כלב השמירה הטוב ביותר על אחריות הדיווח (Bothwell, 2001; Cutt and Murray, 2000; Better Business Bureau, 2001; American Institute of Philanthropy, 2002).

הממשל והממסד ההתנדבותי

באפריל 1972, הביאה ראש הממשלה, גולדה מאיר, להקמת המועצה הלאומית להתנדבות בישראל. המדינה זה אך עברה טלטלה חברתית ואתנית קשה, וּועדה מכובדת שמינתה ראש הממשלה, גולדה מאיר, הגישה דוח חשוב על העוני בישראל. ראש הממשלה הייתה משוכנעת שאחת התגובות על העוני צריכה להיות פעולה ממשלתית לעידוד התנדבות הציבור ולכינון גוף ציבורי ללא כוונת רווח – המועצה הלאומית להתנדבות. הממשלה הקימה את המועצה על פי המלצותיה של ועדת שרים מיוחדת לרווחה חברתית והוקצה לה תקציב שנתי מזערי מתקציב משרד ראש הממשלה. על הוועדה הוטל לסייע בסגירת הפערים החברתיים באמצעות גיוס מתנדבים, קיום קשר עם משרדי ממשלה, עם עיריות ועם עמותות, וכן לייעץ לגופים אלה (Prime Minister’s Office, 1972).

ברבות השנים התרחבה עבודת המועצה: היא ייצגה את ישראל בוועידות בין לאומיות ובארגונים בין לאומיים, קידמה פעולות התנדבות, ערכה ועידה ארצית מדי שנה בשנה וייעצה לעמותות ולמשרדי ממשלה ורשויות מקומיות.

ואולם, במהלך השנים התרחבו המחלקות למתנדבים במשרדי הממשלה וברשויות המקומיות. העבודה עם מתנדבים הפכה לדבר שבשגרה והממשלה החלה לצמצם את כוחה של המועצה הלאומית. הדבר התבטא בהקטנת התקציב המוקצה למועצה למרות הגידול בהיקף פעילותה (ראה טבלה מס' 3) ובהעברת האחריות למועצה ממשרד ראש הממשלה למשרד המדע ב1993- ולאחר מכן בחזרה למשרד ראש הממשלה ב1996-. ב1981- גילה פרוטוקול סודי של ועדת השרים לענייני חברה ורווחה את יחסה הבסיסי של הממשלה למועצה הלאומית ולהתנדבות בכלל, גילוי שיש בו משום סיכום יחסי האהבה-שנאה הקיימים עד עצם היום הזה. המובאה שלהלן מספקת תובנה ייחודית על יחסים אלה:

"(1) ההנחות הבאות צריכות להיות ביסוד ארגון פעולות ההתנדבות

(א) ההתנדבות מעצם מהותה, אסור שתהא ממוסדת ומאורגנת יתר על המידה. יש לתת למתנדב לעשות, במידת האפשר, את שהוא נוטה לעשות;

(ב) לארגונים וולונטריים, בלתי תלויים בממסד, יש חשיבות רבה בחברה דמוקרטית בכלל ובחברה בישראל בפרט;

(ג) הידע המקצועי הספציפי בתחומים מוגדרים והאחריות לפעולות בהם, מתרכזים במשרדים הממשלתיים הייעודיים;

(ד) יעילות הפעולה, המחסור בכוח אדם ובתקציבים ויישומה של מדיניות חברתית, מחייבים גוף שיתאם את פעולות ההתנדבות ויממש את סדר הקדימויות במדיניות החברתית;

(ה) ביצועה של המדיניות החברתית נעשה ברשויות מקומיות, שהן הגופים המופקדים על ביצוע יעיל, על תאום הפעולה בשטח ועל קביעת הקדימויות לביצוע.

עצם מהותה של ההתנדבות הוא בהיותה נישאת על ידי מתנדבים ללא מסגרת ממשלתית-ממסדית כופה ומחייבת. לממשלה, כקובעת מדיניות, קיימת הזכות ואף החובה, לנתב את רצונם הטוב ונכונותם של המתנדבים לפעול – לפי עקרונות מדיניותה וסדרי הקדימות שלה;

(2) המרכז לשירותי התנדבות יהווה מסגרת-גג לפעולות ההתנדבות ותפקידיו יהיו:-

לקבוע קריטריונים להפעלת מתנדבים ולכיסוי הוצאותיהם. כדי למנוע גידול-פרא של המרכז ושל תפקידיו מומלץ, כי התפקידים המנויים לעיל, והם בלבד, ישמשו מסגרת לפעולתו. כל שינוי בהיקף הפעולה יחייב אישורה של ועדת השרים לענייני חברה ורווחה" (ועדת השרים לענייני חברה ורווחה, 3 בפברואר 1981).

המשבר בין הממשלה למועצה הלאומית הגיע לסיומו באמצע 2002, כשהתקציב של 600,000 ש"ח שאישר משרד ראש הממשלה, קוצץ כדי מחצית, והמועצה נאלצה לסגור את משרדיה ולפטר את עובדיה. תקציביה של המועצה היו זעומים בכל שנות פעילותה (מ103,000- ש"ח ב1992- עד 374,000 ש"ח ב1999) והמנדט שלה לא איפשר לה להיות יותר ממשרת חלש של משרדי הממשלה והרשויות המקומיות, וזאת מתוך כוונת מכוון ולא בדרך מקרה.

מתכון לשותפות אמיתית

נוכח צמיחתו של מגזר העמותות וראשית התבססותה של כלכלת שוק בישראל ברור שהיחסים בין השלטון למגזר השלישי בישראל אינם יכולים להוסיף ולהתקיים במתכונתם הנוכחית. במס השפתיים של הממשלה וב"נדיבותה" כלפי מגזר העמותות אין כדי לקיים את התלות ההדדית בין שני המגזרים. יש כיום צורך בשותפות אמִתית המשרתת את המטרות של כל מגזר ומאפשרת לשני המגזרים למלא את תפקידיהם הפוטנציאליים בצורה המלאה ביותר. אמנה חדשה זו עשויה לסייע למדינה לשגשג, אבל היא דורשת מידה רבה של חשיבה מחודשת על היחסים הקיימים כיום ועל החקיקה. להלן המלצות לשינויים הדרושים:

שינוי חוקי המס

מעבר להתנדבות, למוטיבציה ולרעיונות הגדולים של מנהיגות מסורה, שום עמותה אינה מסוגלת להתקיים ולהתפתח ללא הכנסה. למרות המאמצים הרבים לגיוס כספים, המיסוי הוא כנראה ההוצאה הגדולה ביותר של העמותות והגורם הנכבד ביותר לאובדן הכנסה. הממשלה חייבת להוכיח את רצונה בשותפות אמִתית על ידי שינוי חוקי המס, ובכך לאפשר לעמותות לממן את התרחבותן במקום למנוע את צמיחתן על ידי מיסוי כבד. השינויים האמורים יכללו את הדברים האלה:

1. ביטול "מס מעסיקים" בשיעור 4% מהמשכורות ברוטו. למרבה האירוניה, רוב העסקים כבר זכו בפטור ממס דרקוני זה, אבל העמותות נמנות עם הגופים המעטים שעדיין נאלצים לשלמו.

2. הגדלת הזיכוי ממס לתורמים, לפחות עד 50% מסכום התרומה, ועד לסכום הכולל של חבות המס לשנה מסוימת. הזיכוי כיום של 35% הוא טוב מזה הקיים בפולין (15%), אבל גרוע הרבה מזה הקיים בקנדה ובהודו (50%), בארה"ב (100%) או באנגליה (40%).

3. לפטור את העמותות מתשלום המע"מ. מס זה על כל ההוצאות, ובהן ציוד, שירותים ורכישות, הוא נטל כבד מאוד, והוא נגבה מעמותות כאילו היו משקי בית פרטיים. מיסוי עקיף זה עולה לעמותות כסף רב ומדלדל את משאביהן מאוד. באנגליה, שבה מגיע המע"מ ל17.5%-, יצרה הבעיה משבר, וּועדות הכספים של ארגוני הצדקה טוענות שהוצאות המע"מ עומדות בניגוד להטבה לתורמים שנותנים תמריצי מס ההכנסה (Little, 2000). מובן שהתורמים משלמים את המס הזה, המשמש תמריץ שלילי לגיוס כספים ולפעילותם של ארגונים ללא כוונת רווח.

4. יש להעניק אוטומטית את הפטור ממס על תרומות לפי סעיף 46, לכל עמותה המקבלת רישיון "מוסד ציבורי" ממשרד האוצר. הנוהג הקיים – קבלת הרישיון מוועדת הכספים של הכנסת על פי המלצת משרד האוצר – לוקה בבזבזנות רבה, בביורוקרטיה ובפוליטיזציה והוא מפריע לקידום מגזר עמותות בריא. לאחר שמשרד האוצר מאשר את הרישיון למוסד ציבורי ומבצע את ההערכות לצורך החידוש השנתי, יש להסתפק בכך ולאפשר לעמותות לקבל היתר לזיכוי מס על תרומות. אין כל צורך שוועדת הכספים של הכנסת תאשר את הרישיון, מאחר שכל המידע הדרוש לקבלת החלטה זו כבר עומד לרשות משרד האוצר. ההסדר הנוכחי נובע מטעמים פוליטיים ולא מינהליים. הוא גורע מיעילות השלטון ומעכב את התפתחות מגזר העמותות.

5. יש לבטל או לקצץ במידה ניכרת את מס השכר (8.5% מהשכר ברוטו). מדובר במס מיוחד המוטל על אלפי עמותות המשלמות משכורות המסתכמות ביותר מ75,433,000- בשנה, וזוהי הוצאה נכבדה. מס זה הוא תמריץ שלילי לקבלת עובדים נוספים ולהגדלת השירותים לציבור.

עמותות הן מטרות קלות למיסוי: אין להן שדולה ממשית בכנסת, הן אינן מאורגנות יחסית כמגזר של המשק והמיסוי הוא ישיר ופשוט מבחינה מינהלית. אבל נטל המס הכבד על מגזר זה מונע מהעמותות לספק את כל השירותים שהיו מסוגלות לספק ובכך מגדיל את הוצאות הממשלה. בעבור ארגונים רבים זו שאלה של הישרדות.

רשות רישוי אחת

העובדה שארבע רשויות ממשלתיות שונות מספקות רישיונות שונים לעמותות מזמינה תוהו ובוהו, חוסר יעילות, היעדר אחריות דיווח וביורוקרטיה יקרה. ייתכן שהמצב הנוכחי נוצר עקב גורמים היסטוריים ופוליטיים שהיו שרירים בעבר, אבל חקיקה אחראית חדשה יכולה לתקן מצב זה. אני סבור שיש להקים רשות ממשלתית אחת לפיקוח על עמותות ועל כל הארגונים שלא למטרת רווח, רשות שתהיה אחראית לכל הרישיונות. האכסניה המתקבלת ביותר על הדעת לרשות זו היא משרד האוצר, מאחר שהוא כבר מספק את הרישיונות החיוניים ביותר (כלומר רישיון מוסד ציבורי ורישיון מלכ"ר) וממליץ על הכרה לצורך זיכוי ממס על תרומות לפי סעיף 46 לפקודת מס הכנסה. בעת הכנת שינוי כזה ייתכן שרישיון "עמותה" יבוטל כליל ותחת זאת יתבקשו כל העמותות לקבל את רישיון המוסד הציבורי כרישיון בסיסי לפעולתן. הטיפול ברישיונות העמותות מופקד בידי משרד הפנים מכיוון שהם שרידים של האימפריה הטורקית-עותומנית, ומעולם לא נבחנו או שונו בכובד ראש מאז הקמת המדינה ב1948-. הבעיה נכונה גם בנוגע להקדשות (נאמנויות) ולחברות הציבוריות שהטיפול בהן הופקד בעבר בשרירותיות בידי משרד המשפטים. יש לבחון מחדש את כל מערכת הפיגומים הזאת ולהקימה מחדש כמבנה הגיוני ואפקטיבי יותר, למשל רשות לאומית לארגונים ללא מטרת רווח (Nonprofit Organizations).

מסד נתונים ארצי לארגונים ללא מטרות רווח

לשאלת השקיפות, חובת הדיווח והגישה למידע על עמותות, נודעת חשיבות רבה בחברה דמוקרטית. רשות רישוי אחת, כמומלץ לעיל, תאפשר לרכז ולהפיץ מידע על כל האירגונים ללא מטרות רווח לסוגיהן, ובכלל זה ספרי החשבונות. חשוב שמידע זה ימוחשב ויוצג באתר אינטרנט מיוחד, דומה לזה של Givingwisely, של Guidestar או של ה-British Charity Commission. הרשות הממשלתית תתמן ותפעיל אותו. שום חקיקה או בדיקה מדוקדקת לצורך רישוי לא תוכל להשתוות לציבור מבחינת הפוטנציאל לבקר את כל הארגונים, לפקח עליהן ולהעריך את פעולותיהן. רק הציבור מסוגל להשוות בין דיווחיהן של הארגונים לבין פעילויותיהן ודרכי ניהולן בפועל. ביקורת כזאת תוכל להתקיים רק אם הממשלה תבטיח שקיפות של המידע וגישה אליו.

דרושה אמנה חדשה

דרושה בדחיפות אמנה חדשה בין הממשלה ובין המגזר השלישי. נוכח הבעיות שאתן ישראל נדרשת להתמודד כיום ובעשורים הבאים, יש לשים קץ למס השפתיים ולביטויי התמיכה הריקים מתוכן בהתנדבות ובעמותות. הגיעה השעה לחקיקה חדשה שתביא לשינוי חוקי המס, הסדרי הרישוי וגישת הציבור למידע, ולאפשרות ליטול חלק בפעילויות המגזר. השינויים המומלצים כאן מביאים מערכת של הנמקות ותכניות כלליות לשינויים הקונצפטואליים והארגוניים הללו. אחרי ככלות הכול, הממשלה חייבת להחליט מה יהיו יחסיה האמתיים עם המגזר השלישי. יהיה חבל אם המגזר ייחשב רק כלי משני בידי השלטון המרכזי המפקח. התרחיש הבריא יותר הוא של שותפות אמתית שבה הממשלה עושה במכוון לעידוד שיתוף הפעולה, הצמיחה והמעורבות המרבית במגזר, לרווחת המדינה וכל אזרחיה.

ביבליוגרפיה וטבלאות

Return to the Giving Wisely Home Page.