השלטון, ההתנדבות והעמותות: מהות השותפות

פרופ' אליעזר דוד יפה

בה"ס לעבודה סוציאלית, העונברסיטה העברית בירושלים

רק 20 שנה חלפו מאז הכינה המועצה הלאומית לרווחה סוציאלית, בשיתוף פעולה עם משרד העבודה והרווחה, דוח ייחודי על הקשר שבין גופים התנדבותיים לגופים ממלכתיים בתחום שירותי הרווחה בישראל (המועצה הלאומית לרווחה סוציאלית, 1982). העניין בנושאים אלה התפתח בעקבות הגידול המרשים והמתמיד בפעילות המתנדבים, גידול שהביא לכך שתחומים שלמים של שירותים נעשו תלויים מאוד בפעולותיהם של ארגוני מתנדבים. אבל מעמד הבכורה של הממשל הוסיף להתקיים במשך כל השנים. תרמו לכך ממשלות מפלגת העבודה לדורותיהן, על מדיניותן הכלכלית הסוציאליסטית-כביכול, והביורוקרטיה השמרנית והקופאת על שמריה של השירות הציבורי, שהתנגדו לכל שינוי במצב הקיים. הדוח מ1982- קבע בצער שבחברה הישראלית לא קיים "מגזר התנדבותי" ברור וייחודי, וש"הקשר בין הארגונים ההתנדבותיים למיניהם ולמנגנוני התיאום שלהם, אינו חזק" (המועצה הלאומית לרווחה סוציאלית, עמ' 31).

התמורות הרבות והצמיחה המואצת שאפיינו את 20 השנה האחרונות היו מקור לא אכזב להתפעלות ולסיפוק. כפי שנראה מיד, היקף הפעילות של מגזר העמותות, כוחו הכלכלי והפוליטי, התחרות ושיתוף הפעולה עם הממשל ותפקיד המגזר בחברה הישראלית גדולים כיום לעין ערוך משהיו בעבר.

הצמיחה המואצת הוסברה בין השאר בהקטנת הוצאות הממשלה בשל ההאטה הכלכלית לאחר מלחמת יום כיפור ב1973-, בהתמרמרות שעוררה הביורוקרטיה הממשלתית בקרב אזרחי המדינה ובמעבר של הציבור הרחב לפיתוח שירותים לעזרה עצמית ולשימוש בהם. משקל נכבד היה לחילופי השלטון ב1977- ולליברליזציה הכלכלית שהנהיגה ממשלתו של מנחם בגין, בד בבד עם קידום היוזמה הפרטית והקטנת משקלו היחסי של השלטון המרכזי. למרבה האירוניה, ראשיתו של העידן שלאחר מדינת הרווחה והנהגתה של כלכלת שוק – שאימצו כל הממשלות שבאו לאחר מכן, ממשלות ליכוד ועבודה כאחד - ציינו את עלייתו של 'המגזר השלישי' או 'מגזר העמותות' של ימינו. שקיעתה של מדינת הרווחה נותנת לכאורה את האות לפריחתו של מגזר העמותות. או ייתכן שזו תופעה טבעית המתרחשת כשמדינת הרווחה מגיעה לקצה גבול יכולתה (Perlman, 1981).

מונוגרפיה זו בוחנת את היחסים שישנם כיום בין המדינה, המתנדבים ומגזר העמותות בישראל. מהו היקף המגזר, כיצד מתייחסת המדינה, או הממשלה, למגזר זה כיום ומה המסר שהיא מעבירה - באופן רשמי ומעשי - על יחסיה עם המגזר? מה היקף ההתנדבות והתרומות לפעולות צדקה ונתינה בישראל כיום ומאין באות הכנסותיהן של העמותות? כיצד נראות המגמות בישראל לעומת מדינות אחרות? אלה הן אחדות מהשאלות שיידונו במונוגרפיה זו. על רקע זה אתאר כמה מהדילמות הקיימות כיום לגבי אופיים של היחסים בין השלטון למגזר העמותות, ואביא כמה המלצות לחקיקה חדשה ולשינויים בחקיקה הקיימת.

ברצוני להדגיש שאני מביא הערות אלה לא רק כאיש אקדמיה שעשה רבות הן להקמתם של חקר העמותות, של פעולות ההתנדבות ושל הפילנתרופיה בישראל והן לפיתוחם, אלא גם כמי שהקים את האגודה הישראלית להלוואות ללא ריבית ועמד בראשה בהתנדבות שנים רבות. מאז 1990 העניקה עמותה זו הלוואות ללא ריבית בסכום של יותר מ35- מיליון דולר ליותר מ18,000- עולים חדשים ולישראלים נזקקים אחרים. מעבודתי כמתנדב בעמותה זו ובכמה עמותות אחרות אני שואב הנאה עצומה הנובעת משילוב התיאוריה והמעשה, ובראש ובראשונה, מכך שההתנדבות מאפשרת לאנשים לעזור לעצמם למצות את מלוא הפוטנציאל שלהם ולהיות חלק מן החברה (Jaffe, 1992, 1995b).

שלושת ה"מגזרים"

בכל המדינות מדברים מדענים במדעי החברה על שלושה "מגזרים" של פעילות חברתית, אזרחית וכלכלית (Anheier and Salamon, 1998; Salamon, 1999). ואלה הם בקצרה שלושת המגזרים:

הראשון – המגזר הממשלתי – ובו גופים ושירותים עירוניים, כלל-ארציים ואחרים הפועלים במימון משלם המסים.

השני – המגזר העסקי, המבוסס על כסף פרטי המושקע כדי שיביא רווחים לבעליו.

השלישי – מגזר העמותות (הקרוי גם המגזר העצמאי, המגזר ההתנדבותי או החברה האזרחית). הכנסותיהם של הארגונים במגזר השלישי מופנות לצמיחה ולשירותים, ולא לרווחים לחברי ההנהלה.

את העמותות מקימות בדרך כלל קבוצות של יחידים המתאגדות כדי להפחית, להקל או לסלק את ה"כאב" שלהם, של חבריהן או של אחרים במצוקה. החברים והמנהיגים של ארגונים עממיים חשים "כאב" 24 שעות ביממה ולא רק בשעות העבודה, ובכך יש כדי להסביר הרבה מהמוטיבציה לפעילותם ולמעורבותם. חברות אזרחיות ודמוקרטיות נמדדות לפי מעורבות האזרחים. בישראל יש קשר ישיר בין מידת המעורבות ובין עתות משברים אישיים ולאומיים והרצון להביא לתמורה חברתית, כלכלית או פוליטית (Jaffe, 1993).

אי אפשר לתאר את מדינת ישראל כיום ללא מגזר העמותות. בלעדיהן לא היה קיום לחברה האזרחית העשירה הקיימת בכל מקום ולמעורבות האזרחית המאפיינת את המדינה כיום. בשטח שבו פועלות כיום הרשת המסועפת של העמותות והכלכלה שלה, היו פועלות רק קבוצות פוליטיות וקבוצות המשרתות את האינטרסים של עצמן.

גודלו והיקף פעולתו של מגזר העמותות בישראל

בשנת 1960, השנה שבה עליתי לישראל והתחלתי להורות באוניברסיטה העברית בירושלים, לא היה נושא "המגזר השלישי" קיים כלל באקדמיה, ורוב האנשים ראו בו עיסוק חביב לשעות הפנאי שעסקו בו קשישות שוחרות טוב. בשנותיו הראשונות, סבל מקצוע העבודה הסוציאלית מהסטיגמה שדבקה בו בגלל הסטראוטיפ של המתנדבות הלא מקצועיות, טובות הלב האלה. אזרחי המדינה, רובם עולים חדשים, עבדו קשה כדי להתפרנס למחייתם, למצוא דיור נאות, לרכוש השכלה או ללמוד מקצוע, לשרת בצבא ולהבטיח את הגבולות עם המדינות השכנות. ולמרות זאת, ב1982- כבר היו 12,000 עמותות רשומות Roter, et al, 1985)).

האוכלוסייה גדלה ובשנת 2001 כבר הייתה יותר מ5- מיליון נפש. הכלכלה החדשה - כלכלת השוק הפוסט-סוציאליסטית - שלטה בכיפה והממשלה והמחוקקים קיצצו בהוצאות לשירותים חברתיים והעדיפו לקנות או להפקיד שירותים אלה בידי עמותות ובידי עסקים. בתחילת 2002 כבר היו 29,000 עמותות רשומות כחוק, ומדי שנה בשנה נרשמות עוד 1,000. "המגזר השלישי" מוכר כיום כתחום חשוב שבו יש מעורבות ציבורית נרחבת בחברה וכגורם רב-חשיבות במשק הישראלי. בשנת 1998 הסתכמה ההוצאה הכוללת של מגזר זה ב33- מיליארד שקל, או 13% מהתמ"ג (Gidron, et al, 1999). המגזר העסיק 147,000 עובדים במשרה מלאה (172,000 ובכלל זה תפקידים התנדבותיים), או 9.2% מכלל המועסקים בישראל (10.7% בכלל זה מתנדבים). לשם השוואה, שיעור המועסקים במגזר הארגונים הפועלים שלא למטרות רווח מתוך כלל המועסקים הוא 12.4% בהולנד, 10.5% בבלגיה, 7.8% בארה"ב, 6.2% בבריטניה, 4.9% בצרפת ו3.5%- ביפן. ב1995- היה השיעור הממוצע של המועסקים במגזר זה ב22- מדינות 4.9% (Salamon, et al, 1997, 1998). הנתונים על מגזר הארגונים הפועלים שלא למטרות רווח – מתוך כלל המועסקים בכל אחת מ21- המדינות ובהן ישראל, מופיעים בתרשים 1.

בישראל ריכז המגזר את פעולותיו בתחומי פעילות מסוימים. כך למשל סיפקו עמותות 98% מכל תכניות ההשכלה האוניברסיטאית, 88% מכל תכניות הטיפול הרפואי האמבולטורי, 64% מכל תכניות החינוך המקצועי, 47% מכל תכניות הטיפול בחולים כרוניים ו42%- מכל תכניות הטיפול בילדים (Gidron, et al, 1999). דוגמה טובה היא ארגון 'יד שרה' שלו סניפים ב92- ערים ויישובים ומעסיק 6,000 מתנדבים. הארגון משאיל ציוד רפואי ואורתופדי ל51%- מאזרחי ישראל. בכל שבוע מטפל הארגון בכביסת 5 טון כביסה לאנשים שאינם שולטים בסוגרים ומשיב על 13,000 פניות באמצעות לחצני מצוקה ביתיים. השירותים שמספק הארגון חוסכים לממשלה 320 מיליון דולר בכל שנה (Dachaf, 2001).

בסקר על פעולות מתנדבים שנערך ב1997- נמצא ש32%- מכל הישראלים משתתפים בפעולות התנדבות. סקר שנעשה בארה"ב ב2001- הראה ש44%- מכלל המבוגרים (83.9 מיליון) מעל גיל 21 תרמו 15.5 מיליארד שעות התנדבות – מספר שווה ערך ליותר מ9- מיליון עובדים במשרה מלאה (Independent Sector, 2002). מספר שעות ההתנדבות הממוצע בישראל היה 155 שעות למתנדב בשנה, סה"כ 162 מיליון שעות בשנה. 72 מיליון שעות מתוך שעות אלה יוחדו לפעילות במסגרת עמותות. ערכן הכספי של פעילויות המתנדבים בישראל ב1997- היה 200 מיליון דולר בשנה (Shye, et al, 2000, Gidron and Katz, 1998). בארה"ב הגיע שוויין של שעות ההתנדבות בשנת 2001 ל239- מיליארד דולר.

הישראלים תורמים בעקביות תרומה מרשימה למטרות צדקה, למרות הסטראוטיפים והמיתוסים שנוצרו בנושא נדבנותם. לרוב הישראלים והיהודים ברחבי העולם אין כל מושג על היקף פעולות הצדקה וההתרמה המתקיימות בישראל, ופעמים רבות מה שהם חושבים שהם יודעים אינו נכון. הדבר נובע כנראה מכך שפעילויות ההתרמה של אלפי עמותות ישראליות המגייסות כספים בחו"ל, יוצרות את הרושם שהיקף המימון וגיוס הכספים בישראל קטן מאוד. סטראוטיפ זה רחוק מהמציאות והוא עושה עוול גדול לישראלים, לקרנות ולחברות ישראליות המעלים תרומות ונותנים מענקים למגוון רחב של ארגוני צדקה ותכניות צדקה. דיון מקיף על מגזר העמותות בישראל, החוקים החלים על עמותות ועצות לתורמות מופיע בספר: נתינה בתבונה – המדריך לעמותות בישראל (Jaffe, 2000). הספר גם מציג פרופילים מפורטים ומלאים של מאות עמותות, בכלל זה מטרות, מקורות מימון, מידע כספי ותחומי פעילות. ספר שני, מקורות מימון – המדריך לקרנות בישראל, מביא פרופילים של קרנות והֶקדשות הפועלים בישראל וסוקר את צמיחת "מגזר הקרנות" ואת התפתחותן (Jaffe, 2001). מלבד הפרסומים הנ"ל, מופיעים פרופילים חלקיים ומלאים של קרוב ל28,000- עמותות וקרנות ישראליות באתר אינטרנט ייחודי שבנה המחבר כפרויקט משותף עם ביה"ס לעבודה סוציאלית באוניברסיטה העברית בירושלים (כתובת האתר היא: http://www.givingwisely.org.il). הפרופילים הם עדות לפעילות הנרחבת של גיוס כספים ולהצלחתן המרשימה של העמותות בהענקת שירותים מקוריים וחיוניים לציבור הישראלי. הארגונים הללו מוסיפים להתקיים רק בזכות התמיכה הציבורית הנרחבת שהם זוכים לה.

במחקר של שי ואחרים שנערך ב1997- במרכז הישראלי לחקר המגזר השלישי באוניברסיטת בן גוריון, נמצא ש77%- מכל הישראלים המבוגרים, יותר מ1.75- מיליון נפש, תורמים לארגוני צדקה לפי בחירתם. התרומה השנתית הממוצעת למשק בית הייתה 260 דולר והארגונים הנהנים ממנה מספקים שירותי רווחה (40%), בריאות (20%), צורכי דת (25%), חינוך (14%) ושירותים אחרים (1%). הסכום הכולל שתרמו אזרחי ישראל במישרים לפעולות צדקה היה 465 מיליון ש"ח או 143 מיליון דולר (Shye, et al, 2000). בשנת 2001 תרמו אזרחי ארה"ב לצדקה סכום הנאמד ב212- מיליארד דולר, גידול לעומת שנים קודמות, אבל הגידול אינו נובע בהכרח מהתקפת הטרור של ה11- בספטמבר (Giving USA, 2002).

מחקר אחר שערך המרכז הישראלי הראה שב1996- הגיע שיעור התורמים בקהילה החרדית ל89%- מכל המבוגרים, בקרב הדתיים היה שיעור התורמים 85%, בקרב המסורתיים – 71% ובקרב החילונים – 68%. בעלי השכלה גבוהה תרמו בעיקר לשירותי רווחה ובריאות, בעוד חסרי השכלה תיכונית חילקו את תרומותיהם כמעט שווה בשווה בין ארגוני רווחה, בריאות ודת. 61% מקרב החרדים תרמו לצדקה 1% או יותר מהכנסתם, לעומת 3% בלבד מהתורמים החילוניים (Gidron and Katz, 1998). Gordis and Fenton (1999) מצאו שהתרומה הממוצעת של ישראלי חרדי היא 285 דולר לשנה, של ישראלי דתי – 144 דולר לשנה ושל ישראלי חילוני – 38 דולר בשנה. אמנם במחקר של גדרון נמצא ששיעור התורמים בקרב בעלי ההכנסות הגבוהות הגיע ל83%- , אבל גם נמצא ששיעור התורמים בקרב בעלי ההכנסות הנמוכות הגיע ל63%- . רוב התורמים (77%) היו נשואים, אבל 57% מהמבוגרים היחידים תרמו גם הם לצדקה. ובאשר לגיל התורמים, שיעור התורמים מבני גיל 22-39 הגיע ל65%-, לעומת שיא של 79% מבני גיל 30-40 ו71%- מבני גיל 65 ויותר.

לנתונים סטטיסטיים אלה נודעת חשיבות רבה, מאחר שהם מראים שהציבור בישראל מרבה להשתתף בנתינה למטרות צדקה ובמימון עמותות, ונוהג כובד ראש באחריותו לעבודה זו. התופעה אינה חדשה, והיא אפיינה את תושבי המדינה עוד לפני הקמתה. היא אופיינית מאוד לערכים של היהודים שהיו מקובלים בגולה והיא חלק בלתי נפרד מההתנהגות של היהודים, מהדת היהודית ומהתרבות היהודית (Frisch, 1924). אף שיש יחסית מעט מגביות מרכזיות והאמון בנתינה באמצעות מיופה כוח מוגבל, הישראלים חשים תמיד בעתות צרה לסייע לאנשים – בכסף ובזמן. (Jaffe, 1992).

מקורות המימון של העמותות בישראל

נתינה למטרות צדקה היא רק אחד משלושה מקורות הכנסה עיקריים של מגזר העמותות בישראל. שני המקורות האחרים הם מימון ציבורי (כלומר ממשלתי) והכנסות עצמיות. המקור החשוב ביותר בשלושה הוא המענקים והחוזים הממשלתיים, המבוססים על מסים. ב1998- היה המימון הציבורי 64% מהכנסות מגזר העמותות בישראל. המקורות של כספים אלה הם תשלומי העברה הקבועים בחוק (21.4 מיליארד ש"ח), החזרים בעבור שירותים (1.2 מיליארד ש"ח), מענקי תמיכה (2.6 מיליארד ש"ח) וכספי ירושות ועזבונות שנמסרו למדינה (72 מיליון ש"ח). הסכום הכולל של הכספים הממשלתיים הללו היה 25.74 מיליארד ש"ח. ב1997- היה מספר העמותות שקיבלו תמיכה ממשלתית 3,200 בלבד (Gordis and Fenton, 1999). רוב הכספים הופנו לארגוני בריאות גדולים (לדוגמה קופות חולים), למוסדות חינוך (לדוגמה אוניברסיטאות), לפעילויות רווחה ולמוסדות אחרים, בעיקר למימון הסדרים לרכישת שירותים – על פי חוק או על פי חוזה.

מקור הכנסה שני הוא הכנסות שמייצרות העמותות עצמן, ובהן תשלומים מלקוחות ומצרכני מוצרים ושירותים שמוכרות העמותות, דמי חבר והכנסות מנכסים. ב1995- הייתה הכנסה זו 26% מכספי מגזר העמותות (Gidron, Katz and Bar, 2000). בהשוואה של מקורות ההכנסה של עמותות ב19- מדינות ובהן ישראל, דורגה ישראל במקום גבוה למדי ומקור ההכנסה היה "בעיקר ממשלתי", לעומת מדינות כמו מקסיקו, פרו, יפן וארה"ב, שבהן הכנסת העמותות היא "בעיקר מדמי חבר". השוואת מקורות ההכנסה של עמותות ב19- מדינות, ובהן ישראל מופיעה בתרשים 2.

המקור השלישי, תרומות של יחידים, של חברות ושל קרנות, הוא 10% מהכנסות המגזר. מקצת ההכנסה הזאת באה מהעברות פילנתרופיות לישראל מחו"ל, בעיקר מארה"ב, בהן מענקים ומתנות – פרטיות וממשלתיות. יחידת הדיווח של בנק ישראל מציינת שבשנת 2000, נעשו כ80%- מההעברות המדווחות בדולרים של ארה"ב, והסכום הכולל של תרומות ומתנות מארה"ב הסתכם בכ2.6- מיליארד דולר, וזאת לעומת התקציב השוטף של ממשלת ישראל לאותה שנה שהסתכם ב55- מיליארד דולר (Boms, 2001). חשוב לציין שבשנים 1985 עד 2000 חל גידול מתמיד ומרשים בהעברות של מתנות ותרומות פילנתרופיות מחו"ל לישראל בעוד התרומות שגייסו המגביות המאוחדות באמצעות הפדרציות היהודיות בחו"ל בתקופה זו נותרו ללא שינוי או קטנו (Jaffe, 1985, 1987; Berman, 1988; State of Israel, 1996). הדבר נובע לדעתי, מכך שנתינה ישירה הפכה לנורמה ומהשתכללות דרכי גיוס כספים של עמותות ישראליות מיחידים, מקרנות ומסוכנויות ממשלתיות בחו"ל. מגמה זו מסתמנת בבירור בתרשים מספר 3.

בישראל רשומות כיום יותר מ3,200- קרנות, בהן יותר מ1,722- "הקדשות" או נאמנויות, שגם הן קרנות, ו922- "חברות לתועלת הציבור" (Tannenbaum and Kaplan, 1996; Reiter, 1996; Adler, 1999; Barnai, 1994). ב1999- החזיקו הקרנות הישראליות בסכום (קרן בלבד) של כמעט מיליארד דולר (Shye, Lazar, Duchin, Gidron, 2000; Jaffe, 2002; Siegel, 2000; State of Israel, 1998; New Israel Fund, 2002; PEF – Israel Endowment Funds, 2002). הקרנות הישראליות – קרנות קהילתיות, הקדשות, קרנות שתומכות בהן חברות, קרנות משפחתיות וקרנות לנדבנות מאוגדת – הן שותפות חשובות במגזר העמותות. הגידול המרשים של זרוע הקרנות של מגזר העמותות בישראל חשוב לגידול של המגזר בכלל, ולמעורבות הישירה, הבלתי תלויה של תורמים בישראל ובחו"ל בעיצוב דמותה של החברה בישראל (Freeman, 1991; Giles, 1999; Goodman, 1989; Gordis and Fenton, 1999; Jaffe, 1998b; Sadan, 2000).

חשוב לזכור שמלבד ההכנסה שמקורה בהעברות מחו"ל ובקרנות מקומיות, מקורן של רוב התרומות הפרטיות בתורמים יחידים בישראל (77.3%), בירושות ועזבונות (7.6%) ובמתנות מחברות (5.1%), דבר המצביע על גידול בפילנתרופיה הישראלית המקומית (Shye, Lazar, Duchin, Gidron, 2000).

סיכום המגמות

מתוך המידע שהוצג לעיל נוכל לסכם אחדים מהמאפיינים הבולטים של מגזר העמותות בישראל.

1. המגזר גדל בהתמדה מבחינת מספר הארגונים הרשומים כחוק ובמונחים של היקף

הפעילות הכלכלית, מספר העובדים, השירותים הניתנים ומעורבות האזרחים.

2. המגזר גדל בעיקר בזכות מענקים וחוזים ממשלתיים (25 מיליארד שקל ב1998-).

3. יש גידול ניכר בנתינה ישירה של תורמים בחו"ל לארגונים ללא כוונת רווח בישראל, תורמים המסתייגים מנתינה בלעדית באמצעות מיופה כוח ומעדיפים קשר אישי וקשרים עם ישראלים בכל הדרגים. מגמה זו נבלמת בתקופות שבהן נשקפת לישראל סכנה חמורה כגון מלחמה או טרור, אבל מתחדשת כשהמשבר חולף. תגובה זו של תורמים בעת משבר לאומי היא תופעה אוניברסלית (AAFRC, 2001).

4. בישראל ניכרת פריחה במחקר ובתכניות האקדמיות על ניהול עמותות, על גיוס כספים לעמותות ועל פיתוח שירותי עמותות. תכנית לתואר מוסמך בניהול עמותות שנפתחה בשנת 1997 באוניברסיטה העברית, והקמת המרכז הישראלי לחקר המגזר השלישי באוניברסיטת בן גוריון ב1997-, הן דוגמאות למגמה זו, לצד הרשימה המתארכת והולכת של חוקרים ישראלים בתחום זה ( Gidron, 1999; Mor, 1999; Silber and Rosenhek, 1999).

5. בשנים האחרונות ניכרת בבירור בישראל הגלובליזציה של ההתעניינות ושל הפעילות בכל הקשור לסטנדרטים ולכללי האתיקה של פעילות העמותות, והדבר בא לידי ביטוי בחקיקה, במחקר ובפעולות בשטח (Berlinsky and Sofer, 2000; Voluntary and Noon profit Sector, 2001).

6. הציבור, המחוקקים, העמותות והרגולטורים הממשלתיים דורשים אחריות דיווח, שקיפות ויעילות. דרישה זו גוברת והולכת והצורך בה אף נראה לעין Campbell, 2002; Yishai, 2001; Bar-Mor, 2000)).

7. התחרות בין העמותות על התרומות והמענקים – המקומיים והזרים – גוברת במהירות, ועמה משתכללים גם כלי השיווק וכלים אחרים הדרושים למטלה זו.

מודלים ליחסים בין המדינה ובין מגזר העמותות

המדינה ומגזר העמותות יכולים לקיים יחסי גומלין וקשרים בדרכים רבות ומגוונות. אתאר בקצרה חמישה מודלים עיקריים ואעריך את היחסים המתארים לדעתי בדרך הטובה ביותר את המצב בישראל. המודלים האלה חשובים לא רק מבחינה תיאורטית, אלא גם משום שהם מסבירים ומנבאים מדיניות, חקיקה, הקצאת משאבים, פיתוח תכניות, הכנסה, חוג לקוחות ותופעות רבות אחרות הקשורות למגזר הארגונים הפועלים ללא כוונת רווח במדינה כלשהי.

1. יחסי שותפות

מודל זה, שהוסבר בצורה הברורה ביותר על ידי לסטר סלמון (Lester Salamon) מאוניברסיטת ג'ונס הופקינס (1987a, 1987b, 1999), רואה יחסים הרמוניים שבהם הממשלה היא ה"נדבן" העיקרי, דבר המניב יחסים של עבודה משותפת, שותפות ושיתוף פעולה בין הממשלה לעמותות. חוקר אחר רלף קרמר (Ralph Kramer, 1981) שהיה חלוץ המחקר על שירותים שרוכש הממשל מידי עמותות על פי חוזים, מתאר את יחסי השותפות שישנם בין הממשל לעמותות, וזאת לעומת האפשרות של הפרדה או ניגוד בין העמותות לממשל (Campbell, 2002, Saidel, 1991). ביסודו של דבר, מודל זה רואה בהשפעה ובמעורבות הממשלתית גורמים חיוביים וחיוניים למגזר העמותות (Watnab, 1996; Brinkerhoff, 1999; Boble, 1999).

2. הממשלה וכישלון השוק

לדברי ברטון וייסברוד (Burton Weissbrod, 1988), מגזר העמותות פועל למרות הממשלה ובמקום הממשלה. כשהשירותים הממלכתיים והתכניות הממשלתיות אינם מספקים את השירותים, מקים המגזר האזרחי – בלית ברירה ומתוך צורך – שירותים הממלאים את החלל הריק. פירוש הדבר שהממשלה אינה עובדת בתיאום עם העמותות, אלא פעמים רבות בכיוונים שונים ומנוגדים. בנסיבות כאלה, הממשלה אינה מספקת מימון והדבר פוגע בצמיחת המגזר.

3. מדינת הצללים

מודל זה שפיתחה החוקרת ג'ניפר וולך (Jennifer Wolch, 1990), מכיר בכך ששירותים חברתיים שמספקים ארגוני מתנדבים אכן זוכים למימון ממשלתי נכבד, אבל תמיד בכפיפות לפיקוח ולהכוונה מצד המדינה. ביסודו של דבר, תלות זאת מערערת את מעמדו של מגזר העמותות והופכת אותו לזרוע של המדינה. מצד אחד, הדבר מועיל למגזר מאחר שהוא מאפשר התרחבות, השתתפות נרחבת יותר של אזרחים ואספקת שירותים רבים יותר. מצד אחר, הדבר מזיק למגזר מאחר שהוא מבטל את עצמאותו, משרת את הצרכים הפוליטים והאידאולוגיים של הממשל ואת השירותים ה"תקינים" והרצויים מבחינה פוליטית, ומגביל את הפעילויות לקידום כל מיני עניינים. במשטרים למיניהם משמשות העמותות כלים בידי הכוחות הפוליטיים והכלכליים של הימין ושל השמאל כאחד, לקידום הנושאים שעל סדר היום של כל אחד מהם (Young, 2000; Dawes, 1988).

4. שליטה ממשלתית מוחלטת

במדינות רבות בעולם עדיין יש משטרים טוטליטאריים, ורק בעת האחרונה פנו מדינות ברית המועצות ומזרח אירופה לסוגי ממשל דמוקרטיים יותר. במודל זה, הממשלה חוששת מפני ארגוני אזרחים שאינם נמצאים בשליטת המדינה. פעילות מקומית בלתי מבוקרת כזאת (שאינה נהנית ממימון) נתפסת כאיום על המדינה. מודל זה הוא ניגודו המוחלט של הרעיון של חברה אזרחית ומגזר עמותות בריא (James, 1989; Heinrich, 2001; Regulska, 1998; Kuti, 1999, Pustintsev, 2001).

5. יחסים אמביוולנטיים – אהבה-שנאה

מודל זה משקף לדעתי את המצב בישראל כיום, מצב שבו הממשלה מקיימת יחסי אהבה-שנאה עם מגזר העמותות. במסגרת המעבר ממדינת רווחה כביכול לכלכלת שוק שלאחר מדינת הרווחה, צמצמו כל הממשלות שכיהנו בישראל בשנים האחרונות, את השירותים החברתיים ואת הביטוחים הסוציאליים, הגדילו מאוד את היקף השירותים הנרכשים ממגזר העמותות ומהמגזר העסקי, וסיפקו מענקים לתמיכה בכל מיני פעילויות נבחרות של עמותות (Smith and Lipsky, 1993; Peat, 2001). בצורה הקלאסית, השלטון המקומי והארצי הוא המפקח כיום על עבודתן של עמותות רבות המספקות שירותים, הוא המטפל ברישוי פעולתן של אגודות כאלה והוא הקובע את התקנים לעבודתן. תלותו של מגזר העמותות בממשלה גדולה מאוד, מאחר שהוא מקבל 64% מהכנסתו מהממשלה, ומקצת העמותות לבטח יקרסו ללא תמיכה זו. ואולם 80% מהעמותות בישראל אינן מקבלות כל תמיכה ממשלתית. תמיכה זו מופנית בעיקר לארגונים גדולים מאוד המספקים שירותי בריאות ראשוניים בהיקף נרחב ושירותי השכלה גבוהה, ורוב היחסים האלה עם הממשלה נמצאים בפיקוח על פי חוק (Bar, 2002).

מדוע מקיימת הממשלה יחסי אהבה-שנאה עם מגזר העמותות בישראל? אני מציע את הניתוח ואת הסיבות שלהלן:

מדוע שנאה?

1. חשש שהעמותות הן בעצם עסקים מוסווים ושפעילותם של חברי הוועד המנהל והמתנדבים מביאה להם טובת הנאה כספית. ביסודו של דבר קיימת חשדנות כלפי המניעי